O interesse de agir em demandas previdenciárias

De acordo com a publicação 100 Maiores Litigantes lançada em 2012 pelo Conselho Nacional de Justiça [2], o Instituto Nacional do Seguro Social figurou como parte em 79,09% das demandas judiciais ingressadas nos Juizados Especiais Federais durante o período compreendido entre 1º de janeiro e 31 de outubro de 2011, o que lhe conferiu, com larga margem, o título nada lisonjeiro de maior litigante do país, considerando que a segunda colocada, a Caixa Econômica Federal, aparece em apenas 7,12% dos processos.

Dado o enorme porte da autarquia, única responsável pelo processamento dos benefícios previdenciários dos segurados obrigatórios do regime geral de previdência social, não causa estranheza sua colocação no ranking. O número, portanto, por si só, não é revelador nem de um reiterado apego ao cometimento de ilegalidades por parte dos servidores da autarquia, nem de uma desmedida litigiosidade manifestada pelos membros da Procuradoria-Geral Federal, encarregados de defendê-la em juízo. Porém essa margem de liderança poderia ser sensivelmente reduzida, caso não houvesse se estabelecido na jurisprudência o entendimento de não se exigir do demandante o prévio requerimento administrativo perante o INSS para só então postular em juízo seu benefício, numa clara infringência ao disposto no artigo 3o do Código de Processo Civil, segundo o qual para propor ou contestar ação é necessário ter interesse e legitimidade.

Esse entendimento, que nega a exigibilidade de uma das classicamente reconhecidas condições da ação o interesse de agir nas demandas em face do INSS, nasce de uma degenerescência antiga Súmula 213 jurisprudência do extinto Tribunal Federal de Recursos, publicado em 3 de junho de 1986, segundo o qual o exaurimento da via administrativa não é condição para a propositura de ação de natureza previdenciária.

Enquanto em vigor o parágrafo 4º do artigo 153 da Constituição de 1967, segundo o qual se admitia que o ingresso em juízo fosse limitado pela lei ao exaurimento prévio das vias administrativas, desde que não exigida a garantia de instância, nem ultrapassado o prazo de 180 dias para a decisão sobre o pedido, o TFR meditava sobre a vigência do artigo 15 da Lei 5.316, de 14 de setembro de 1967, com a redação dada pelo Decreto-lei 893, de 1969, que ao dispor sobre o seguro de acidentes do trabalho no âmbito da previdência social, limitava o acesso ao judiciário ao exigir do segurado acidentado o prévio esgotamento da via recursal administrativa. Além de pedir o benefício à Administração, no contexto do artigo 15 da Lei 5.316, de 1967, o segurado deveria aguardar a resolução administrativa de todos os seus recursos, para só então socorrer-se do Judiciário.

Referida norma legal fora ab-rogada pela Lei 6.367, de 19 de outubro de 1976, que, ao dispor sobre o seguro de acidentes do trabalho a cargo do INPS não repetiu a fórmula limitadora do artigo 15 da lei revogada, o que levou o TFR à adoção do verbete mencionado.

Apesar de a Lei 6.367, de 1976, ter excluído o condicionamento do acesso ao Judiciário ao prévio esgotamento das vias administrativas, a jurisprudência da época não chegava a dizer que seria prescindível o prévio pedido administrativo. Nesse sentido, ponderava o Ministro Jesus Costa Lima do TFR, em acórdão publicado em 27 de fevereiro de 1986, que não é certo que o ingresso em juízo prescinda de prévio pedido administrativo e que o entendimento diverso seria ab-rogante do artigo 3º do CPC e sem o patrocínio da jurisprudência, pontuando que o que se dispensa é o exaurimento das instâncias administrativas, o que é outra coisa (Apelação Cível 102702/MG, Rel. Min. Jesus Costa Lima, Segunda Turma, j. 29/11/1985, DJ 27/02/1986).

Sobrevindo a nova ordem constitucional, excluiu-se radicalmente a possibilidade de a lei condicionar o acesso ao judiciário ao esgotamento das vias administrativas. Diz-se, hoje, apenas que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito (artigo 5º, XXXV, da Constituição). No entanto, permanece em vigor no ordenamento jurídico brasileiro, tanto quanto na década de 1980, o artigo 3º do CPC, que institui como requisitos para apreciação do mérito dos processos o interesse e a legitimidade.

Sobre o chamado interesse de agir rios de tinta já foram escritos pela doutrina processual, e não convém, nessa oportunidade, tecer maiores digressões. Em suma, trata-se de explicitar a ideia de que o Judiciário só há de se preocupar com efetivos dramas humanos que não podem ou não foram satisfeitos espontaneamente no seio da sociedade. O processo há de ser, enfim, um meio necessário à solução de conflitos, ou seja, voltado a tutelar lesões ou ameaças de lesões a direitos.

Firme nessa convicção, em 1990 o Superior Tribunal de Justiça, nos primeiros momentos de sua existência, aprovou a Súmula 2 de sua jurisprudência, segundo a qual não cabe habeas data (Constituição Federal, artigo 5., LXXII, letra a) se não houve recusa de informações por parte de autoridade administrativa. Redator dos dois primeiros ...