A política econômica e a governança dos gastos tributários indiretos

Gostaria de iniciar a minha participação nesta coluna, que trata da análise jurídica da atuação do Estado na economia, abordando alguns aspectos gerais do uso dos gastos tributários indiretos para a consecução de políticas econômicas dos governos.

O Estado pode atuar (alguns preferem a expressão intervir) no domínio econômico como agente no mercado ou como regulador da própria economia[1]. Como agente normativo e regulador, o Estado pode dirigir ou induzir comportamentos dos agentes econômicos, nos termos do artigo 174 da Constituição Federal de 1988.

Uma das formas dessa atuação por meio de normas jurídicas é a do manejo de gastos tributários (indiretos) como instrumento de influência sobre setores da economia e até mesmo para o atingimento de finalidades típicas das políticas sociais e econômicas.

O debate sobre a delimitação do que seria gasto tributário é complexo e se faz presente em vários países[2]. Inicialmente, podemos defini-lo como gastos indiretos do governo que configuram renúncia de receita e que se valem da legislação tributária para atender a objetivos econômicos e sociais. Para que se os identifique corretamente, e aqui começam as dificuldades, há a necessidade da conjugação de dois elementos: (i) uma norma jurídica que represente um desvio ao sistema tributário de referência e que possua (ii) um caráter semelhante ao do gasto público direto, mas que se vale da forma indireta, representativa da perda de arrecadação tributária potencial em favor de uma disponibilidade econômica dos contribuintes, que não foram obrigados a recolher o tributo alvo da medida[3]

Quando os governos, nos limites de suas competências e autorizações legais, valem-se dessas renúncias de arrecadação, o fazem para atingir objetivos compensatórios (em virtude de dificuldades de prestar serviços à sociedade de maneira plenamente satisfatória) ou para desenvolver setores econômicos ou regiões.

Dito mais claramente, o gasto tributário é uma forma indireta de os governos atuarem na economia, renunciando à parcela da arrecadação de tributos a partir de normas tributárias que criam desvios sobre a tributação padrão (isenções tributárias, regimes específicos etc), permitindo que o valor poupado dos contribuintes possa induzir comportamentos ou atender às suas necessidades.

Múltiplos são os questionamentos sobre a conveniência desta intervenção estatal no processo econômico: se a forma indireta é a melhor maneira de atuar (e não por meio de gastos diretos); se a forma como as isenções são planejadas é a preferível e se há eficiência e efetividade dos programas[4].

Para devida quantificação do tema e de sua importância, basta mencionar que o total projetado dos gastos tributários federais para 2015 (Projeto de Lei Orçamentária de 2015) foi de R$ 282,4 bilhões, o que representa 4,92% do PIB e 21,10% das receitas administradas pela Receita Federal do Brasil[5].

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