Aprovação do orçamento impositivo não dá credibilidade à lei orçamentária

A recente aprovação pela Câmara dos Deputados da “PEC do Orçamento Impositivo” (Proposta de Emenda Constitucional 358/2013)[1]torna oportuno voltar ao assunto, sobre o qual já discorri nesta coluna em maio de 2013, dada a importância que representa para o Direito Financeiro.

Em um ano que começou mal para o Direito Financeiro, como já destaquei recentemente[2] esta deve ser recebida como uma boa notícia.

Não darei o mesmo enfoque da coluna anterior, para a qual remeto o leitor, pois a efetiva aprovação desta emenda constitucional permite ampliar as reflexões sobre o tema, agora já à luz do texto aprovado, especialmente para esclarecer alguns pontos polêmicos que surgiram durante esse período de discussões.

A PEC promoveu alterações na redação dos artigos 165, 166 e 198 da Constituição, introduzindo modificações no sistema de execução orçamentária, com a finalidade de tornar obrigatória a realização de parte das despesas previstas na lei orçamentária. Vem integrar o ordenamento jurídico após longa tramitação de várias propostas, destacando-se a PEC 22/2000 do Senado Federal, tendo havido impulso e divulgação em 2013, com o debate sobre a PEC 565/2006 na Câmara dos Deputados.

A lei orçamentária, já reconhecida como a mais importante depois da Constituição[3], sempre enfrentou problemas com relação à concretização de seus dispositivos, dada suas peculiaridades, o que deu origem aos debates até hoje presentes sobre sua natureza “autorizativa” ou “impositiva”.

Como tenho defendido, não é coerente com o ordenamento jurídico vigente, que tem a lei orçamentária contextualizada em um sistema de planejamento governamental, na qual tem um papel fundamental, considerar serem as disposições da lei orçamentária meras “autorizações” para as despesas públicas. Acolher tal interpretação é fazer pouco desta lei tão relevante. Ainda que sejam necessários instrumentos de flexibilidade que permitam adequar as disposições da lei orçamentária às inevitáveis intercorrências que surgem no decorrer do exercício financeiro, há que se reconhecer o caráter mandatório — ou “impositivo” — da lei orçamentária.

Os principais aspectos da nova redação da Constituição estão no artigo 165, parágrafos 9º e 11, ao prever 1,2% da receita corrente líquida para as emendas parlamentares individuais ao projeto de lei orçamentária, que se tornam de execução obrigatória, ressalvados apenas impedimentos de ordem técnica, caso em que serão adotadas as medidas especificadas no parágrafo 14.[4]

Outro item importante é a destinação de metade deste montante para as ações e serviços públicos de saúde, criando uma “vinculação” de recursos ao setor. Desde já convém ressalvar que, embora louvável privilegiar área tão fundamental para assegurar o cumprimento de direitos fundamentais como o da saúde, as vinculações não são capazes por si só de resolver os problemas, como já destaquei em coluna anterior[5].

Fato é que todo e qualquer mecanismo que venha a intensificar o caráter impositivo da lei orçamentária é importante para conferir maior seriedade e gerar mais confiança aos agentes públicos e privados quanto às previsões das ações governamentais, tornando com isso mais eficiente a gestão pública. Nisto reside a principal virtude desta alteração constitucional.

Limitar essa obrigatoriedade de cu...