MP 700/2015 alterou diversos pontos da lei de desapropriação

A Medida Provisória 700, de 8 de dezembro de 2015, alterou diversos dispositivos do DL 3.365/41 (além de normas correlatas), trazendo inovações que têm importantes repercussões na utilização de instrumentos de política urbana.

A Medida Provisória, tratando da regra do artigo 2º, parágrafo 2º, do DL 3.365/41, suprimiu a expressão “território”, na especificação dos bens que podem ser desapropriados pela União mediante expressa autorização legal, diante da atual configuração federativa brasileira (artigos 14 e 15 do ADCT). O parágrafo 2º-A, ao regular a possibilidade de acordo entre os entes federativos, ajuste que dispensa a autorização mencionada no parágrafo 2º, dá a entender, considerada a referência a este último dispositivo, que, mesmo assim, bens da administração direta só podem ser desapropriados por entidade federativa hierarquicamente superior. Trata-se de interpretação razoável, pois bastará o acordo para alcançar o objetivo de desburocratização, a que visa a disposição do artigo 2º, parágrafo 2º-A, segundo Exposição de Motivos.

A MP 700/15, dispondo sobre o artigo 3º do DL 3.365/41, ampliou o espectro de entes com legitimidade para desapropriar, nele incluindo, na dependência de expressa autorização de lei ou de contrato (passível de registro público — artigo 221, VI, da LF 6.015/73, combinado com o artigo 2º da MP 700/15), permissionários, “autorizatários”, arrendatários, entidades públicas e o contratado para execução de serviços mediante contratação integrada, empreitada por preço global e empreitada integral. Cabe frisar que a inovação não contemplou os consórcios públicos. Surge, então, a dúvida acerca do fato de a Medida Provisória haver revogado a norma do artigo 2º, parágrafo 1º, II, da LF 11.107/05, pois tratou integralmente da matéria.

O artigo 4º do DL 3.365/41, dentre todos, foi o que passou por maiores mudanças, a começar pela divisão em dois dispositivos, que têm o mesmo número ordinal, o segundo deles acrescido da letra A. O caput do artigo 4º não foi alterado, limitando-se a MP 700/15 ao acréscimo de parágrafo único, no qual se diz que, quando a desapropriação promovida pelos entes mencionados no artigo 3º destinar-se a urbanização e reurbanização, parcelamento ou reparcelamento do solo — cujas diretrizes deverão necessariamente encontrar previsão no Plano Diretor, na legislação de uso e ocupação do solo ou na lei municipal específica (artigo 5º, § 7º, do DL 3.365/41)—, o edital de licitação poderá contemplar a utilização imobiliária por parte do contratado, em favor de quem reverterá a respectiva receita, na conformidade de projeto associado a ser desenvolvido por conta e risco do particular, garantindo-se ao poder público, no mínimo, o ressarcimento do que tiver despendido com indenizações.

Veja-se, assim, que não se trata de desapropriação por zona, mas da possibilidade de exploração comercial (inclusive para revenda), objeto de projeto específico, do todo ou de parte da obra a que deu lugar a desapropriação. Embora a norma do artigo 4º, parágrafo único, do DL 3.365/41 valha-se do termo “edital de licitação”, dando a entender, assim, que se cuida de prerrogativa constituída em favor daquele que se sagrou vencedor no certame, acreditamos que a disposição também se aplica a todos que se acham autorizados a promover as medidas de execução do decreto de desapropriação, contanto que o poder público, responsável pela indenização, seja reembolsado. A expressão “no mínimo”, que consta da redação do artigo 4º, parágrafo único, do DL 3.365/41, indica que o poder público também poderá exigir contrapartidas de expressão econômica imediata ou mediata (obrigação de pagar, obrigação de dar, de fazer ou de não fazer).

A MP 700/15, ao tratar da concessão urbanística, toca em um tema delicado, alvo de acendradas discussões, particularmente na Cidade de São Paulo, a partir da inserção deste instrumento de política urbana no Plano Diretor Estratégico. Embora a concessão de uso de bem público seja um instituto bastante conhecido no direito brasileiro, tanto quanto a desapropriação para revenda (artigo 4º da LF 4.132/62), encontrando previsão, ambas, no Estatuto da Cidade (artigo 4º, V, g e h; artigo 8º, § 5º), determinados setores da sociedade alertam para o risco de privatização do espaço público.

O artigo 4º-A, caput, do DL 3.365/41, com as alterações promovidas pela MP 700/15, reportando-se à norma do artigo 47, VII, da LF 11.977/09, passa a dispor que, no caso de imóveis objeto de assentamentos irregularmente e coletivamente ocupados, em sua predominância, por população de baixa renda, de forma mansa e pacífica, há mais de cinco anos, ou de ocupação, irregular e coletiva, de imóveis situados em Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), predominantemente por população de baixa renda, tanto quanto nas hipóteses de ocupação, nestas mesmas circunstâncias, de imóveis da União, Estados, Distrito Federal e Município, declarados de interesse social para implantação de projeto de regularização fundiária, a desapropriação não será feita sem as necessárias medidas compensatórias (aluguel social, inserção dos ocupantes em projeto habitacional, indenização ou compensação econômica outra), com a ressalva, contida no § 1º, de que as ocupações de “áreas vazias”, localizadas em ZEIS, que se destinem à produção habitacional, nos termos do Plano Diretor ou de lei municipal específica, não caracterizam, para efeito de medidas compensatórias, assentamentos sujeitos a regularização fundiária de interesse social.

A exceção aberta pela Medida Provisória, até onde enxergamos, visa a desestimular invasão de áreas já destinadas ao desenvolvimento de projetos habitacionais criados para atender a população de baixa renda, evitando-se, assim, o que aconteceu recentemente em diversos Estados da Federação, quando forças de segurança da União tiveram de intervir para a desocupação de prédios construídos com recursos de programa habitacional. Este seria o sentido, portanto, da expressão “área vazia”, utilizada na regra legal.

O artigo 5º do DL 3.365/41, ao estabelecer as hipóteses de utilidade pública que justificam a desapropriação, ganhou um quarto parágrafo, no qual foi inserida importante alteração: tanto os bens desapropriados com essa finalidade quanto os direitos decorrentes da respectiva imissão na posse (supõe-se, a imissão prévia) poderão ser alienados a terceiros, locados, cedidos, arrendados, outorgados em regime de concessão de direito real de uso, de concessão comum ou de parceria público-privada, e, ainda, “transferidos como integralização de fundos de investimento ou [do capital de] sociedades de propósito específico”. Esta inovação decorre de importantes alterações promovidas pelos artigos 3º e 4º da MP 700/15, que mais adiante passaremos a analisar.

O artigo 5º, parágrafo 5º, do DL 3.365/41 prevê que as medidas objeto do § 4º, acima mencionadas, aplicam-se aos casos de desapropriação para urbanização, reurbanização, parcelamento ou reparcelamento do solo, de que trata a norma do artigo 4º, parágrafo único, do DL 3.365/41, desde que a destinação prevista seja assegurada no respectivo plano. O parágrafo 6º, por sua vez, interfere com a questão do desvio do ato de desapropriação, tanto quanto com o tratamento do direito de retrocessão e do direito de preferência. Não raras vezes, o poder público desapropria áreas em extensão maior que a necessária. Finda a obra, o espaço inservível fica relegado ao mais completo abandono, o que, em tese, caracteriza improbidade administrativa.

Em conformidade com a regra do artigo 5º, parágrafo 6º, do DL 3.365/41 caberá ao poder público, primeiramente, dar outra finalidade à área cuja destinação venha a se tornar prejudicada (por desinteresse ou inviabilidade do projeto). Apenas na hipótese em que malograda se mostre qualquer outra utilização do bem, poderá a administração aliená-lo, respeitado o direito de preferê...