A questão da autonomia na intervenção dos Estados nos Municípios

Embora o assunto Intervenção dos Estados nos Municípios imponha uma investigação mais focada nos limites da autonomia dos entes federados à luz da Constituição; a bem de uma visão mais inclusiva do tema, urge a necessidade de relembrar, mesmo que panoramicamente, a razão da formação dos Estados, pontuando, desde já, que, o ser humano, em sua origem, conhecia poucos limites, vivendo em um ambiente de liberdade plena.

Nesse regime de liberdades, não resta dúvida, que nem mesmo o mais forte possuía uma verdadeira tranquilidade, eis que poderia a qualquer momento sucumbir à vontade de outros ainda mais poderosos e fortes que ele.

Nessa perspectiva, o homem teve que adotar a coletividade como forma de buscar o mínimo de estabilidade. E dentro desse contexto, surgiram os primeiros mecanismos de controle conhecidos, tal como a moral e a religião coletiva.

Entretanto, com a resposta insatisfatória desses sistemas, surgiu a figura do Estado. Cesare Beccaria explica:

Fatigados de só viver em meio a temores e de encontrar inimigos em toda parte, cansados de uma liberdade cuja certeza de conservá-la tornava-a inútil, sacrificaram uma parte dela para usufruir do restante com segurança. A soma dessas partes de liberdade, assim sacrificadas ao bem geral, constitui a soberania da nação.

Beccaria não chegou a esta conclusão sem antes conhecer a Teoria do Contrato Social, apresentada por Jean-Jacques Rousseau, que apresenta o Estado como o grande protetor da paz social. Assim, no âmbito da organização e evolução dos Estados, surgiu a problemática das formas em que estes podem assumir, havendo que se analisar, nessa perspectiva, segundo o magistério de Lewandowski, duas categorias principais: o Estado unitário e o Estado Composto.

O Estado unitário seria aquele detentor de um único centro de poder político e governamental, não admitindo divisões internas, salvo aquelas de caráter unicamente territorial, desprovidas de qualquer autonomia política.

Os Estados compostos, ao revés, seriam aqueles que se apresentam como união de dois ou mais entes políticos, dotada de maior ou menor estabilidade, conforme o regime jurídico que caracteriza a sua vinculação; subdividem-se eles em confederações e federações.

Do escólio explicativo de Michel Temer federação significa aliança, pacto, união. Pois é da união, da aliança, do pacto entre os Estados que ela nasce. Ocorre que, à primeira vista, a confederação também representa uma associação de Estados soberanos com determinadas finalidades, a propósito do pacto confederativo celebrado entre as treze colônias britânicas da América do Norte. Quais seriam, então, as diferenças entre esses modelos, aparentemente tão semelhantes?

De fato, em ambos as formas de organização do Estado se tem a presença de um pacto de união entre Estados inicialmente soberanos; no entanto, a diferença entre as figuras resulta das consequências dessa composição. Nas federações, a associação entre os Estados faz nascer um terceiro Estado, em caráter permanente, havendo a perda da soberania por parte daqueles que pactuaram a junção. Na modalidade federada veda-se, inclusive, a secessão. Tal não ocorre nos entes ditos confederados, em que a união dos Estados para consecução de fins específicos se dá de modo a preservar a completa autodeterminação de seus membros, que se mantêm soberanos, sendo possível a utilização do direito de separação.

Partindo desses pressupostos conceituais, constata-se que a organização atual do Estado brasileiro assumiu a forma federativa, conforme se extrai do artigo inaugural da Carta maior de 1988: A República federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e Distrito Federal, constitui-se em um Estado Democrático de Direito (...).

Nesse diapasão, destaca Temer os quatro elementos tipificadores da Federação Brasileira:

a) Repartição constitucional de competências, ou seja: descentralização política (artigos 21 e 25, § 1º, CF);

b) Participação da vontade dos Estados na formação da ordem jurídica nacional;

c) Autonomia dos estados membros na formação da própria constituição, desde que obedecidos os limites da ordem constitucional nacional;

d) A rigidez constitucional e a existência de um órgão constitucional incumbido do controle de constitucionalidade das leis de modo a manter a unidade da federação.

Insta consignar, contudo, que essa fórmula federativa, hoje estabilizada sob a égide da atual Constituição, não decorreu de uma evolução histórica linear. Pelo contrário, a história constitucional brasileira demonstra que o federalismo, ao longo das Constituições passadas, apresentou um movimento pendular, havendo momentos de intensa descentralização, contrapostos por outros de enorme centralização. Exemplo disso se dá com a promulgação da Constituição hoje vigente (descentralizada), que rompeu com a ordem ditatorial anterior, marcadamente centralizada em todos os planos poder, na esfera da União.

Em nome desse pacto federativo, garantiram-se as capacidades de auto-organização (ter constituição ou lei orgânica própria), autolegislação (criar normas gerais e abstratas), autoadministração (prestar e manter serviços próprios) e autogoverno (gerir negócios) aos entes componentes da nossa organização estatal, quais sejam: a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal.

Questão interessante acerca da organização político-administrativa brasileira é o dever de se considerar os Municípios como integrantes da Federação. Não obstante a dicção dos artigos 1º e 18 da Carta de 1988, sustentam alguns doutrinadores a impossibilidade do ente local integrar o pacto federativo. Entretanto, tais posições não são as que tem prevalecido. Dessa feita, a maior parte dos Constitucionalistas tem entendido que, com a inauguração da atual ordem constitucional, os Municípios lograram a obtenção de status de verdadeiro ente federativo, o que não aconteceu nas Constituições anteriores, apesar da autonomia de fato.

Por essa razão, afirma Lewandowski ser a Federação brasileira sui generis , vez que contempla três esferas de poder político-administrativo (União, Estados e Municípios) complementada pelo D...