Isaac Ferreira: Lei determina atuação complementar entre BC e FGC

O modelo regulatório adotado no Brasil, afeto à estabilidade do Sistema Financeiro Nacional, contém peculiaridades e lições importantes para reguladores e supervisores de todo o mundo. De especial interesse são, nesse contexto, por força de lei, os papéis complementares desempenhados pelo Banco Central do Brasil e pelo Fundo Garantidor de Créditos (FGC) , no que diz respeito à manutenção da estabilidade e credibilidade sistêmicas e à rede de proteção de seus depositantes e investidores.

Distintamente do que poderia pensar o observador menos versado em regulação financeira, os papéis institucionais do Banco Central e do FGC não decorrem de entendimentos informais entre as duas entidades, sendo, ao revés, estritamente demarcados pela legislação em vigor, que lhes impõe atuação complementar. A regra fundamental, a propósito, encontra-se na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Esse estatuto consagrou importante março regulatório no regime das finanças públicas, destacando-se o preceito (artigo 28) que proíbe a utilização de recursos públicos para socorrer instituições do Sistema Financeiro Nacional (ainda que mediante a concessão de empréstimos de recuperação ou financiamentos para mudança de controle acionário), salvo se o emprego de recursos públicos for autorizado por lei específica.

Essa vedação , contida na cabeça do artigo 28 do estatuto da austeridade fiscal, é complementada por dois parágrafos. O primeiro afirma que a prevenção da insolvência e de outros riscos deve ficar a cargo de Fundos, e outros mecanismos, constituídos pelas instituições do Sistema Financeiro Nacional, na forma da lei . O segundo faculta ao Banco Central conceder operações de redesconto e de empréstimo, desde que o prazo de tais operações seja inferior a 360 dias.

O Fundo mencionado no primeiro parágrafo do artigo 28 da LRF é, precisamente , o FGC. Trata-se de associação civil privada, cujos associados são as instituições do Sistema Financeiro Nacional, constituída na forma da lei (vale dizer, em conformidade com as regras aplicáveis às associações civis em especial, os artigos 53 a 61 do Código Civil e as normas de regência do sistema financeiro). O FGC, segundo o estatuto aprovado pelas próprias instituições financeiras, reunidas em assembleia geral , tem as seguintes finalidades: proteger depositantes e investidores no âmbito do sistema financeiro, até os limites estabelecidos pela regulamentação; contribuir para a manutenção da estabilidade do Sistema Financeiro Nacional; e contribuir para prevenção de crise bancária sistêmica.

Tendo em vista a importância do FGC para a manutenção da estabilidade sistêmica, as instituições financeiras são compelidas a se associarem ao Fundo, assegurando-se, assim, que a rede de proteção a depositantes e investidores alcance todo o sistema financeiro [1] . Deve-se ter em mente que, segundo o artigo 28, parágrafo 1º, da LRF, a rede de proteção propiciada pelo FGC não se resume aos instrumentos de enfrentamento de situações de insolvência, destinando-se, ainda, à prevenção de outros riscos. A identificação de tais riscos, bem como a medida da proteção conferida pelo FGC, é efetuada pelo estatuto do próprio Fundo, que prevê, por exemplo, a possibilidade de realização de operações de assistência ou suporte financeiro com instituições associadas.

Quanto ao segundo parágrafo do artigo 28 da LRF, mais não faz que reafirmar uma das clássicas funções do Banco Central a concessão de redesconto e empréstimo a instituições financeiras. O legislador brasileiro, ao cuidar da assistência financeira do Banco Central, não distinguiu entre situações de iliquidez ou de insolvência [2] , deixando sabiamente ao juízo discricionário do Banco Central o poder de decidir, à vista das características de cada caso concreto , se a assistência deve ou não ser prestada. Sem embargo, o fato é que, ao conceder assistência financeira, o Banco Central tem atuado com prudência, evitando abusos na concessão de redesconto que poderiam levar à violação, por vias transversas, da vedação legal ao uso de recursos públicos para socorrer instituições financeiras. Por essa razão, a assistência financeira do Banco Central tem sido utilizada apenas para permitir às instituições financeiras o gerenciamento adequado de sua liquidez, em conformidade com regras de caráter geral, objetivo e impessoal veiculadas na legislação aplicável [3] .

Do que foi dito até aqui, cabe sintetizar o que não pode e o que deve ser feito, à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal. Por um lado, é vedado utilizar recursos públicos para socorrer instituições financeiras, salvo mediante lei específica. Por outro lado, a prevenção da insolvência e de outros riscos deve ser realizada mediante Fundos e outros mecanismos constituídos pelas próprias instituições financeiras . Ademais, o Banco Central deve ensejar, mediante suas operações de redesconto (além, é claro, de suas intervenções em mercado aberto), o adequado gerenciamento de liquidez por parte das instituições financeiras. Por fim, tendo em vista que a persecução da estabilidade financeira constitui propósito comum ao Banco Central e ao FGC, a atuação de ambas as entidades deve ser realizada de maneira coordenada, de modo a direcionar à consecução desse objetivo, de maneira eficiente e racional, os recursos e os esforços públicos e privados.

Os papéis do Banco Central medidas repressivas, preventivas e saneadoras

É possível sistematizar os instrumentos legais de que dispõe o Banco Central para desincumbir-se de suas atribuições de supervisão do sistema financeiro em três conjuntos de medidas: medidas preventivas, repressivas e saneadoras . No conjunto, tais instrumentos buscam promover o controle dos riscos, manter a disciplina de mercado e assegurar a solidez do sistema financeiro e das instituições que o integram. Deve-se salientar que as medidas em apreço não são excludentes, sendo possível o emprego simultâneo de mais de um instrumento, desde que preenchidos os pressupostos fixados em lei para cada um. Assim, por exemplo, o mesmo conjunto ...